审计署：减税降费成效显著、违规收费仍是痛点

第11条与宪法序言的发展社会主义市场经济第6条的多种所有制经济第15条的国家实行社会主义市场经济等共同构成了非公有制经济的宪法规范体系。

[19]李响：《按劳分配在中国：一个宪法概念的浮沉史》，载《中外法学》2019年第5期，第 1210页。私有财产的宪法地位是随着我们对社会主义认识的不断深化而发展的。

社会主义基本经济制度。[22]经济增长的直接动力在于企业和企业家。有的地方立法明确了民营经济的类型。民营经济平等权的对象具有多重性。一是参与市场活动的平等地位。

以个体经营和家庭经营为核心的家庭联产承包责任制的实行突破了高度集中的计划经济体制，扭转了国家对个体及私营经济的态度，逐步承认市场调节的辅助作用，允许非公有制经济成分以经营主体方式存在。如果监管者以不担责作为工作出发点，那么就要深入反思其中的问题。《政务信息资源共享管理暂行办法》第5条及大量类似规范一般性地规定政务数据以共享为原则，有抵触《民法典》《个人信息保护法》等上位法之嫌，亟待修正。

从这个意义上讲，同一项数据既可归入有条件共享类，也可归入不宜共享类。所谓不会共享，是指由于缺乏统一、权威的专责机构，政务数据共享缺乏高效统筹推进机制。第10条规定：凡列入不予共享类的政务信息资源，必须有法律、行政法规或党中央、国务院政策依据。在不愿共享方面，健康码借由自上而下的政治压力弥合条块分割的状况，提升了政务数据共享的意愿。

为此，2022年底颁布的《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》再次强调对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强汇聚共享。以此类推，政务数据共享的系统性推进，同样需要内外部压力的协同，而要实现这一点，精准划定政务数据共享的规范边界尤为紧要。

在不会共享方面，依托健康码工作专班和大数据管理机构，建立起政务数据共享的统筹推进机制。申言之，个人信息以不处理为原则，以处理为例外，例外须有合法性依据。记录是指任何关于个人的记录，包括但不限于其教育、经济交易、医疗、犯罪、雇佣史信息，以及任何包括其姓名、识别号及标志或其他任何属于个人的识别符的信息，例如指纹、声纹、照片等。那种试图对数据展开抽象分类、以数据定共享、一数据一类的做法缺乏合理性。

只有不包含个人信息的政务数据才以共享为原则。在后疫情时代，如何突破这种政企绑定产生的数据壁垒，在充分利用企业资源的同时避免规制捕获，将是一个值得探索的课题。同时，多地出台了政务数据共享相关规范。如上所述，多地以人大常委会决定的形式，将涉疫情政务数据共享明文确立为行政机关职权。

将来在修改《个人信息保护法》时，为给政务数据共享清除不必要的法律障碍，有必要予以修正，因为从域外比较法的经验看，告知义务和个人单独同意义务都不是国家机关共享信息时必须履行的义务。2022年，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》要求充分发挥政务数据共享协调机制作用，提升数据共享统筹协调力度和服务管理水平。

当然，实际工作中，若出现归类不当，则应尽快修改归类，事出紧急的，可先行共享，再事后追认，而不应由部门协商或上级协调而变不予共享为共享，否则行政机关就能自行突破法律、行政法规或党中央、国务院政策划定的政务数据共享红线。法学研究对此责无旁贷。

又如2021年9月29日颁布的《南京市人民代表大会常务委员会关于进一步做好新冠肺炎疫情防控工作的决定》第10条，要求在宁单位涉疫数据应当按照有关规定向市疾控数据平台归集……通信、民航、铁路、水运、公路客运、轨道交通、公共交通等经营管理单位和各类互联网企业、社会数据所有方，应当按照法律、行政法规和有关规定提供实时数据，为疫情防控决策提供依据。但是，这种担心很大程度上是不必要的，因为《个人信息保护法》第13条第1款第3项规定的为履行法定职责所必需，既不限于法律、行政法规，而是包括公开、有效、不违反上位法的任何法规范。规范上，中央层面，国务院《政务信息资源共享管理暂行办法》第5条明确：政务信息资源以共享为原则，不共享为例外。如前所言，压力型体制下，在前疫情时代，政务数据共享就以自上而下的压力传导为驱动。（二）政务数据共享的规则重塑综观我国现有的政务数据共享规范，落实以共享为原则，不共享为例外要求的基本方式有三。基于政府信息公开法制的要求，所有政务数据共享行为形成的记录都应向社会公开，除非记录本身属于《政府信息公开条例》规定的例外情形。

但企业和政府一样存在分裂割据的问题。另一方面，民众对政务数据共享也存有一定疑虑。

国内法上，当《民法典》和《个人信息保护法》正式生效后，再笼而统之地坚持所有政务数据以共享为原则，不共享为例外将造成法制冲突。典型如健康码在支付宝和微信的覆盖率相似，分别有18和19个省份支持通过这两个平台申领，但由阿里巴巴协助开发的健康码通常只能通过支付宝申领，而仅支持微信申领的情况主要有两种，或是由腾讯协助开发其健康码，或是由本地科技公司负责改造已有的政务微信公众号作为新的健康码申领入口，这体现了两大平台公司之间的竞争关系。

可见，在政务数据共享问题上，美欧两大法域均未笼统地规定以共享为原则，而是区分个人数据和非个人数据，前者以不共享为原则，除非有明确的法定依据要求共享，只有后者才是以共享为原则。由是观之，政务数据共享很长时间内之所以雷声大、雨点小，恐怕正因为上级压力传导不足，致使数据共享只是众多任务之一，且优先级不高。

从技术开发细节的角度讲，这样的观察无可厚非，但前疫情时代关于政务数据共享应当接地气、场景化、便民生的呼声和要求早已存在多年，虽渐有起色，但一直成效不彰。最后，制定授权规范是在我国推动政务数据共享的重要措施，但在后疫情时代仍需细化。具体而言，依靠支付宝平台的数据积累，健康码不再需要手工填写姓名、身份证号和手机号码等信息。而根据《政务信息资源共享管理暂行办法》第10条第3项，围绕经济社会发展的同一主题领域，由多部门共建项目形成的主题信息资源，如健康保障、社会保障、食品药品安全、安全生产、价格监管、能源安全、信用体系、城乡建设、社区治理、生态环保、应急维稳等，应通过各级共享平台予以共享。

在此背景下，后疫情时代，政务数据共享要想获得来自社会的关注和促动，首先需要划定明晰边界。据此，所有政务数据共享活动，原则上都应公开，涉及个人信息共享的，还应告知当事人。

综上，三年来的健康码实践在推进政务数据共享方面取得了重大突破，但上述深层次、结构性局限始终存在。这就导致许多部门担心数据共享整合后，数据在应用过程中由于数据不真实、不精确、不全面而暴露本部门工作不扎实、行政不作为、落实不得力的问题，从而引发问责处理，因此出于保护自身角度考虑，普遍对数据整合共享存在抵触。

2014年《国务院办公厅关于促进电子政务协调发展的指导意见》坦承：信息孤岛大量存在，造成了互联互通难、信息共享难、业务协同难，严重制约了电子政务作用的有效发挥。《政务信息资源共享管理暂行办法》第12条将有条件共享的方式界定为依申请共享，失之片面，因为有条件共享只是要求数据需求/使用方以及目的满足法定条件，而不要求必须是由需求/使用方提出申请。

第二，非个人数据（包括匿名化处理后的个人数据）以无条件共享为原则，除非涉及国家秘密、商业秘密等法定例外情形。这意味着沿着不同地域、不同参与企业的边界，形成了政务数据共享的新断层线——在政务部门割据的老山头之外，又出现了合作企业割据的新山头。根据《隐私法案》，任何机构都不能以任何信息交流方式向任何人或其他机构披露记录，除非取得与该记录有关的个人的书面申请或事前书面同意，此即所谓无同意不共享（no disclosure without consent）规则。相反，数据提供方完全可以主动向依法具有数据需求的政务部门共享数据。

二是完善政务部门隐私政策，在收集个人信息时，就应充分告知当事人将来数据共享的对象、依据、目的、方式，如果共享活动发生变化，也应及时公开告知，除非存在法定可不告知的情形。地方层面则做法不一，有的规定由政务信息管理部门、大数据主管部门、政务服务管理机构、大数据中心平台或数字建设领导小组主抓，有的则没有指定具体部门或机制。

这样就变成了一对一，而非一对多。从法学角度而言，这些结构性障碍亦绝非纸面上的立法修规所能轻松突破——以政府信息公开为例，多年来若无各级各地政府自上而下推行的公开工作考核和许多研究机构和公益组织自下而上展开的公开绩效测评，单凭《政府信息公开条例》将公开义务法定化，恐怕难以取得已有的实效。

一是担心一旦确立包含个人信息的政务数据以不共享为原则，共享需要有明确、具体的合法性依据，而目前的现实却是极少有法律、行政法规明文规定某类政务数据应当共享，那已有的共享实践将一夜之间全部沦为非法共享，继续推进政务数据共享也只能步履蹒跚地等待一事一议的立法授权。但在疫情暴发后，疫情防控被界定为重大政治任务，中央和地方都成立了应对疫情工作领导小组，党政主要负责人亲自挂帅。